¿Es posible prohibir la entrada en el aula a los alumnos universitarios que lleguen 5 minutos tarde a clase?

El artículo 7 del Real Decreto 1791/2010, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Estatuto del Estudiante Universitario, reconoce en su apartado c) el derecho de los estudiantes universitarios a una formación académica de calidad, que fomente la adquisición de las competencias que correspondan a los estudios elegidos e incluya conocimientos, habilidades, actitudes y valores; en particular, los valores propios de una cultura democrática y del respeto a los demás y al entorno. Por otro lado, el artículo 13.1 del citado Estatuto establece que «Los estudiantes deben asumir el compromiso de tener una presencia activa y corresponsable en la universidad, deben conocer su universidad, respetar sus Estatutos y demás normas de funcionamiento aprobadas por los procedimientos reglamentarios» y su artículo 13.2.b) contempla la obligación de todo estudiante universitario de «Respetar a los miembros de la comunidad universitaria, al personal de las entidades colaboradoras o que presenten servicios en la universidad».

Por su parte, dado que los estudiantes se encuentran en una relación de sujeción especial con respecto de la universidad en la que se encuentran matriculados, debe tenerse en cuenta, además, que el artículo 47 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece que los términos y plazos establecidos en las respectivas normativas obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas y a los interesados.

De lo anterior se desprende que los alumnos que decidan asistir a las clases deberán hacerlo conforme a los horarios establecidos, puesto que la asistencia a clase se configura como derecho-deber de los estudiantes que ha de ser ejercido por éstos con el máximo aprovechamiento y dedicación. En consecuencia, los estudiantes, en su condición de administrados sujetos a la citada normativa, cuando participen en las actividades programadas para la docencia, sean del carácter que sean, deberán respetar los términos y plazos establecidos en el artículo citado 47 LRJPAC y por tanto, los docentes, velando por el interés general de la clase, podrán optar por prohibir a los alumnos la entrada a clase transcurrido el periodo de cortesía que suele dejarse para permitir a los alumnos y profesores el cambio de aula, acudir al aseo, etc.

Examinada la normativa de distintas Universidades españolas, nos encontramos con la ausencia de regulación en este sentido, de manera que en relación con la afirmación anterior y de conformidad con lo dispuesto en Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU) que reconoce la autonomía de las Universidades para el ejercicio y desarrollo de sus funciones, comprendiendo esta autonomía la capacidad de las Universidades de dotarse de una normativa y régimen de funcionamiento propios a través de la aprobación de sus respectivos Estatutos y otras normas de régimen interno y, atendiendo al contenido de las normas anteriormente citadas, se atisba necesaria la creación por cada una de las Universidades de una regulación sobre esta materia.

El «feeling» de las sanciones disciplinarias con las sanciones administrativas y penales

      Tradicionalmente se ha mantenido que en el ámbito de interno de las entidades sometidas al Derecho Público, -Administraciones Públicas Territoriales, Corporaciones Profesionales, Universidades, etc- no opera el principio recogido en el artículo 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, que prohíbe la sanción de «hechos que ya hayan sido sancionados penal o administrativamente en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento». Sin embargo esto no es cierto. El principio non bis in idem se ve conculcado de la misma manera en cualquier tipo de procedimiento sancionador cuando concurra la triple identidad de sujeto, hechos y fundamento. El fundamento de aquella afirmación radicaba en la confusión que provocaba a la doctrina observar cómo se  permitía que un mismo sujeto fuera sancionado con un doble castigo por unos mismos hechos. Si bien, como veremos, la compatibilidad del ejercicio de la potestad disciplinaria junto a otro tipo de potestades sancionadoras no supone una excepción al non bis in idem, pues no surge porque se exima a este tipo de entidades del cumplimiento de este principio, sino porque el fundamento que justifica la imposición de una sanción disciplinaria es distinto del que existe en el Derecho penal y en el Derecho Administrativo sancionador.

               De esta manera, el fundamento de la potestad disciplinaria en el ámbito de los Colegios Profesionales, las Universidades, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, etc., puede inferirse de la obligación de éstas entidades de velar por el respeto por parte de sus miembros a sus propias normas y a sus particulares fines, mientras que en los otros casos dicho fundamento lo encontramos en la potestad punitiva del Estado como garante de los valores y los principios básicos de la convivencia social[1].

          Por este motivo, en ocasiones la potestad disciplinaria incluso se vincula al orden penal como una especie de consecuencia accesoria. Así, en la mayoría de los reglamentos disciplinarios de las referidas entidades se prevé que cuando se tenga conocimiento de que se está tramitando un procedimiento penal por unos hechos que pudieran constituir a su vez infracción disciplinaria se procederá a abrir el correspondiente expediente disciplinario para la inmediata suspensión de su tramitación hasta que recaiga resolución judicial penal firme, momento en el que se reanudará, teniendo en cuenta para su resolución que los hechos probados por la resolución judicial penal son vinculantes.

        Por otro lado, los citados reglamentos también exigen a los responsables de tramitar un determinado procedimiento disciplinario, que si estiman que los hechos fundamento del expediente disciplinario pudieran ser objeto de un ilícito penal deberán comunicarlo al Ministerio Fiscal, suspendiéndose la tramitación del procedimiento y manteniendo, en su caso, las medidas de carácter provisional que hubieran resultado necesarias para asegurar la eficacia del procedimiento.

       No obstante lo anterior, el Catedrático de Derecho Administrativo D. Manuel  Rebollo Puig[2]  nos recuerda que el respeto al principio non bis in idem debe mantenerse en el seno de cada Derecho disciplinario, no pudiendo imponerse dos sanciones disciplinarias al mismo sujeto, por unos mismos hechos y por idéntico fundamento. Sobre esta circunstancia, cita la STC 188/2005, de 7 de julio, que declara inconstitucional el artículo 27.3.j. de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que tipificaba como falta disciplinaria muy grave el «haber sido sancionado por la comisión de tres o más faltas graves en el periodo de un año». El fundamento de la inconstitucionalidad de este precepto, tal y como dijera la STC referenciada, es, por un lado, el doble castigo al que se somete la realización de unos mismos hechos, al haber sido sancionados previamente por su carácter grave y de nuevo con carácter muy grave, y, por otro, la identidad de fundamento con la que se imponía la sanción. Por tanto, tal y como afirma el TC en la meritada Sentencia, el haber sido sancionado por la comisión de tres o más faltas graves en el periodo de un año (FJ. 6):

  «resulta contrario a la garantía que representa el principio non bis in idem en su vertiente material o sustantiva, en la medida en que mediante dicho precepto se posibilita la duplicidad en el castigo a un determinado sujeto mediante la imposición de una doble sanción disciplinaria por la realización de unos mismos hechos, teniendo dichas sanciones un mismo fundamento. Y, dado que para la imposición de la sanción por la infracción muy grave tipificada en el precepto es necesario seguir un nuevo procedimiento disciplinario distinto a los cumplimentados para la imposición de cada una de las (…) sanciones por la comisión de las (…) faltas graves que integran el tipo cuestionado, existiendo entre ellas (…) una triple identidad de sujeto, hechos y fundamento, la aplicación de dicho precepto implicaría también una lesión del principio non bis in idem, pero esta vez desde la perspectiva formal, procesal o, si se quiere, más correctamente, procedimental».

        Así las cosas, puede concluirse que la imposición de una sanción disciplinaria en el ámbito de interno de las distintas entidades sometidas a Derecho Público es compatible con cualquier otro tipo de sanción, sin que se produzca la conculcación del principio non bis in idem, siempre y cuando que las sanciones concurrentes sobre un mismo sujeto por unos mismos hechos tengan un fundamento y finalidad distintas, esto es, que provengan del ejercicio de distinto tipo de potestades.

[1] Vid. Exposición de Motivos Ley Orgánica, 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal.

[2] REBOLLO PUIG, M. “En especial, el principio non bis in idem en sanciones disciplinarias”. Derecho Administrativo Sancionador, REBOLLO PUIG, IZQUIERDO CARRASCO…, ed. LEXNOVA, Valladolid, 2010, p. 424 y ss.

El improrrogable apartado primero del artículo 5 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la jurisdicción contencioso administrativa (LJCA)

«Artículo 5. La Jurisdicción Contencioso Administrativa es improrrogable»
 

La constante evolución del lenguaje, la obsolescencia que aquejan ciertas acepciones de las palabras y la falta de actualización de las normas jurídicas conlleva que en ciertas ocasiones el jurista no pueda determinar a priori el verdadero sentido de una norma y/o disposición vigente. Así sucede, por ejemplo, con el adjetivo «improrrogable» utilizado en el artículo transcrito que se refiere a la acepción del verbo «prorrogar»,  adjetivada en el diccionario de la Real Academia Española de antigua o anticuada, cuyo significado es «Echar de un territorio, desterrar» y que nada tiene que ver con la popular definición referente a ampliación de plazos.

La improrrogabilidad a la que hace referencia la LJCA determina la imposibilidad de las partes de elegir el fuero jurisdiccional al que someterse, al contrario de lo que sucede en el ámbito civil. De esta manera, será la propia Ley la que designe el Juzgado o Tribunal compentente para conocer unos determinados hechos, estableciendo una jurisdicción «improrrogable».

El procedimiento en defensa de los derechos e intereses de los operadores económicos por las autoridades competentes creado por la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la Unidad de Mercado

Recientemente ha sido aprobada la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de Unidad de Mercado (en adelante LEGUM) con el objetivo de «establecer los principios y nomas básicas, que con pleno respeto a las competencias de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, que garanticen la unidad de mercado para crear un entorno mucho más favorable a la competencia y a la inversión, facilitando que los agentes económicos puedan beneficiarse de las ganancias de una mayor dimensión en términos de productividad y costes, a favor de la creación de empleo y de crecimiento, y en beneficio último de los consumidores que tendrán un mayor acceso a productos y servicios de calidad».

        En esta Ley se desarrollan los clásicos principios de libertad de establecimiento y libre circulación y se establecen distintas medidas de protección de los operadores económicos, entre las que cabe destacar la creación de un nuevo procedimiento en defensa de los derechos e intereses de los operadores económicos, la previsión de que se habilite una ventanilla cuya responsabilidad recaerá en la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado (creado en la propia LEGUM) al objeto de facilitar que los operadores económicos, consumidores y usuarios u organizaciones que los representen se impliquen en la tarea de eliminar cualesquiera obstáculos o barreras relacionadas con la aplicación de esta Ley o la introducción en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de un procedimiento especial para la garantía de la unidad de mercado.

I. EL PROCEDIMIENTO EN DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES DE LOS OPERADORES ECONÓMICOS

              Se encuentra regulado en el artículo 26 de la LEGUM desarrollándose a lo largo de nueve apartados. Y, se configura como una vía alternativa y opcional al régimen general de recursos administrativos o jurisdiccionales, de manera que los interesados que decidan no hacer uso del mismo mantendrán su derecho a interponer los recursos pertinentes ante el órgano o tribunal correspondiente cuando entiendan vulnerados sus derechos e intereses legítimos.

II. LEGITIMACIÓN

                  La legitimación para iniciar este tipo de procedimientos viene dada por la concurrencia de ciertos de requisitos subjetivos y objetivos. Así, desde un punto de vista exclusivamente subjetivo, la LEGUM establece que estarán legitimados para solicitar su iniciación los operadores económicos que, según las definiciones del Anexo de la LEGUM, son aquellas personas físicas o jurídicas o entidades que realicen una actividad económica en España. Debiendo considerarse actividad económica, a efectos de esta Ley, cualquier actividad de carácter empresarial o profesional que suponga la ordenación por cuenta propia de los medios de producción, de los recursos humanos, o ambos, con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes o en la prestación de servicios.  También podrán instar la iniciación de este procedimiento las organizaciones representativas de operadores económicos, con expresa mención en la LEGUM a las Cámaras Oficiales de Comercio y a las asociaciones de profesionales (ad. ex. los Colegios Profesionales o las Confederaciones de Empresarios).

            Asimismo, en términos objetivos, la LEGUM establece que los referidos operadores económicos y sus entidades representativas sólo podrán instar la iniciación de este procedimiento cuando entiendan vulnerados sus derechos o intereses legítimos o los de quienes representan por alguna disposición de carácter general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho que pueda ser incompatible con la libertad de establecimiento o circulación.

III. LUGAR Y PLAZO DE PRESENTACIÓN DE LAS RECLAMACIONES

             Las reclamaciones se dirigirán a la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado. Se otorga un plazo general de un mes para la interposición de estas reclamaciones y un plazo especial de 20 días cuando el fundamento de la reclamación sea la realización por la Administración de una actividad constitutiva de vía de hecho.

             Con respecto del plazo general, se advierte que en la Ley no queda claro cuál será el díes a quo a tener en cuenta para la interposición del recurso, por lo que para realizar este cómputo deberá estarse  a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

IV. ADMISIÓN DE LA RECLAMACIÓN Y PUESTA A DISPOSICIÓN DEL ÓRGANO COMPETENTE PARA RESOLVER

        La Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado, tras la revisión de las reclamaciones recibidas, decidirá sobre la admisión o inadmisión de las mismas, pudiendo acordar unilateralmente su inadmisión en los supuestos en que considere que la actuación contra la que se interpone no atenta contra la libertad de establecimiento o circulación. En estos casos, los interesados podrán recurrir en vía contencioso-administrativa el acto expreso o presunto por el que se desestime su reclamación. De este modo, aunque la solicitud de apertura de estos procedimientos corresponde a los operadores económicos o a las organizaciones representativas de los mismos, la LEGUM determina que la efectiva apertura del mismo deba ser acordada por la Secretaría del Consejo de la Unidad de Mercado.

            Sin perjuicio de lo anterior, la Ley prevé que los interesados que consideren insatisfechos sus derechos o intereses legítimos, ya sea por la inadmisión de su reclamación o tras su resolución, puedan ponerlo en conocimiento de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia para que adopte las medidas al respecto que estime convenientes y que se recogen en el artículo 27 de la LEGUM. Para ello, dispondrán los interesados de un plazo de cinco días, desde que fuera notificado el acto expreso de inadmisión, desde que se produzca la desestimación de la reclamación por silencio negativo o desde que fuera notificada la resolución insatisfactoria, quedando suspendido el plazo para la interposición del correspondiente recurso contencioso-administrativo hasta que ésta comunique su decisión.

             La autoridad competente es el órgano encargado de resolver las reclamaciones presentadas ante la Secretaría. Que será, en el caso de que el acto o disposición ponga a fin a la vía administrativa, el mismo órgano que hubiera adoptado el acto (como si de un recurso de reposición se tratara) y en los supuestos de disposiciones o actos que no pongan fin a la vía administrativa,  el órgano superior jerárquico (órgano competente para conocer de los recursos de alzada).

           Además, la LEGUM prevé la creación de una red de «puntos de contacto para la unidad de mercado» que, junto a la Secretaría, tienen la función de participar en la información de los expedientes para la unificación de criterios sobre los principios de libertad de establecimiento y libertad de circulación. En esta fase del procedimiento la Secretaría, una vez admitidas las reclamaciones, remitirá las reclamaciones al punto de contacto correspondiente a la autoridad competente afectada para que se pronuncie sobre la reclamación planteada y al resto de puntos de contacto para que facultativamente emitan un informe con las aportaciones que consideren oportunas, que deberán dirigir a la autoridad competente afectada. A continuación, la Secretaría también deberá elaborar un informe, con respecto de la reclamación planteada, que deberá poner a disposición de la autoridad competente.

       La LEGUM concede a las autoridades competentes un plazo para resolver de quince días desde que fuera presentada la reclamación. Adoptada la resolución, ésta deberá ser comunicada tanto a la Secretaría como a la red de puntos de contacto. Por último, se prevé que transcurrido dicho plazo, sin que se hubiera resuelto la reclamación, deberá entenderse desestimada por silencio negativo, en cuyo caso, el operador económico afectado o, en su caso, la organización representativa, podrán ponerlo en conocimiento de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en los términos descritos ut supra o bien interponer directamente el correspondiente recurso contencioso administrativo.

V. CONCLUSIONES

           Tras este somero análisis del procedimiento, llama la atención la brevedad del plazo previsto por la LEGUM para que las autoridades competentes resuelvan las reclamaciones presentadas contra sus actos o disposiciones, sobre todo, si se tiene en cuenta la cantidad de órganos que deben o pueden intervenir emitiendo su parecer sobre la reclamación, al objeto de unificar criterios. Si bien, será necesario el transcurso de un tiempo prudencial para observar si las partes intervinientes en este procedimiento logran cumplir con los citados plazos.

             También es pronto para pronunciarse sobre la utilidad y eficacia de este procedimiento en cuanto a la consecución de los fines para los que está previsto y para advertir la incidencia de la red de puntos de acceso y la Secretaría del Consejo para la Unidad de mercado en la unificación de las directrices para el desarrollo los principios de libertad de establecimiento y circulación en el marco de la unidad de mercado. No obstante lo anterior y en otro orden de cosas, en este primer acercamiento a la LEGUM se echa menos algún tipo de previsión sobre la posibilidad de que los distintos puntos de acceso y/o la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado habiliten una base documental con los informes emitidos en los procedimientos en defensa de los operadores económicos en el ámbito de las libertades de establecimiento y circulación, más aún, si tenemos en cuenta la línea establecida de transparencia e información a la ciudadanía en la, también reciente, Ley 19/2003, de 9 de diciembre, que contiene un importante número de disposiciones dedicadas a la implementación de la información activa por parte de las Administraciones Públicas.

La «novedosa» Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno

    transparencia Con fecha de 10 de diciembre de 2013 fue publicada en el Boletín Oficial del Estado la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Esta Ley, por muchos anunciada y por otros tantos esperada, se aprueba como respuesta a las más que razonadas peticiones, por parte de la ciudadanía, de que se crearan los mecanismos necesarios para facilitar el conocimiento a los ciudadanos de las actividades financieras de las Administraciones Públicas, de sus órganos de gobierno, de los partidos políticos y de todas aquellas estructuras y entidades financiadas en todo, o en parte, con dinero público. Sin embargo, no es oro todo lo que reluce. El propio preámbulo de esta nueva Ley determina las metas y los objetivos con que ha sido aprobada, haciendo hincapié en el triple alcance que la misma pretende afrontar. Por un lado, -explica el preámbulo- esta Ley «incrementa y refuerza la transparencia en la actividad pública». Por otro lado, «reconoce y garantiza el acceso a la información» y por último «establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento».

Grandes pretensiones. Cuatro páginas y media de justificaciones. Tres Títulos: Transparencia de la actividad pública y buen gobierno. Y, cómo no, la creación de una nueva estructura repleta Consejeros (personas que dan consejos) que integrarán el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Ocho disposiciones adicionales y nueve finales. Et voilá.

     Muchas dudas. Otros tantos nuevos cargos. ¿Y sus retribuciones? Nuevas estructuras. Más descentralización de competencias. El nuevo procedimiento administrativo para EL EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. Un nuevo procedimiento disciplinario.

         Y todo esto… ¿en cuánto tiempo?

       En la Disposición Final Novena se establece un plazo escalonado, asimétrico y nada claro sobre su entrada en vigor. Así, se prevé que las disposiciones recogidas en su Título II sobre el “Buen gobierno” entrarían en vigor al día siguiente de su publicación. O sea, el miércoles 11 de diciembre de 2013. Y, su título preliminar, el título I y el título III al año de su publicación. Asimismo, en esta misma disposición se establece un plazo de dos años para que los órganos de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales se adapten a las obligaciones contenidas en la Ley.

         Lo primero que llama la atención y, lo reconozco, en sentido positivo, es el amplio ámbito subjetivo al que es aplicable el Título I de la Ley que afecta, entre otros, a las Administraciones Públicas territoriales del Estado, sus organismos autónomos, agencias, corporaciones de Derecho Público,  la Casa de su Majestad el Rey, todos los órganos de representación política del Estado, el Banco de España, el Tribunal de Cuentas, Universidades Públicas y otras entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia, fundaciones del sector público etc. Y el golpe de efecto. Las disposiciones de este primer título, que recuerdo se denomina “transparencia de la actividad pública”, también deberán ser observadas por los partidos políticos, organizaciones sindicales, organizaciones empresariales y por aquellas entidades privadas que perciban durante el periodo de un año ayudas o subvenciones públicas en cuantía superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40% del total de sus ingresos anuales tengan carácter de ayuda o subvención pública, siempre que alcancen como mínimo la cantidad de 5.000 €. Sin embargo, este extenso ámbito subjetivo va disminuyendo conforme se va avanzando en los títulos.

       Son muchas las cuestiones aparentemente novedosas que podemos encontrar en la cuarentena de artículos y en el puñado de disposiciones que conforman esta Ley y, serán muchas las ocasiones en las que tendremos la necesidad de acudir a ellas, para su estudio y/o invocación. Si bien, siendo fiel a la línea que este blog pretende marcar, es de recibo que en sucesivas entradas se aborden cuestiones tales como el procedimiento establecido en esta Ley para el ejercicio del derecho de acceso por los ciudadanos a la información pública y el particular régimen de impugnaciones, el Law Appeals, recogido en su artículo 23.